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Nei paesi in cui vigono regimi democratici le elezioni costituiscono un momento cruciale nella vita dello Stato: esse sono lo strumento attraverso il quale il popolo sceglie i propri rappresentanti.
I sistemi elettorali in un’accezione ampia comprendono tutte le regole che sovrintendono al procedimento elettorale (dalle norme sull’elettorato attivo e passivo a quelle sulla disciplina della campagna elettorale, sulla sottoscrizione delle liste etc.). Tuttavia, la maggioranza della dottrina concorda per una definizione più ristretta, secondo cui il sistema elettorale è l’insieme delle norme che regolano la trasformazione delle preferenze in voti e dei voti in seggi.
I sistemi elettorali in un’accezione ampia comprendono tutte le regole che sovrintendono al procedimento elettorale (dalle norme sull’elettorato attivo e passivo a quelle sulla disciplina della campagna elettorale, sulla sottoscrizione delle liste etc.). Tuttavia, la maggioranza della dottrina concorda per una definizione più ristretta, secondo cui il sistema elettorale è l’insieme delle norme che regolano la trasformazione delle preferenze in voti e dei voti in seggi.
La scelta di un sistema elettorale dipende da vari fattori: la storia politica del paese, la volontà delle élites dominanti, la ricerca della governabilità, la necessità di mediare tra profonde divisioni sociali, garantendo adeguata rappresentanza alle minoranze, etc. Tale scelta non è priva di conseguenze: votare con un determinato sistema anziché con un altro produce effetti notevolmente diversi sulla ripartizione dei seggi. Inoltre, il sistema elettorale prescelto finisce per avere influenza non solo sul singolo elettore, ma anche sul sistema dei partiti, nonché sulla struttura e la stabilità del governo.
Il presente lavoro si propone di mettere a confronto l’esperienza italiana con quella di altri paesi europei. La trattazione è suddivisa in tre parti.
Nel primo capitolo si fornisce una definizione generale del concetto di sistema elettorale e se ne individuano i principali elementi costitutivi che sono: 1) la formula elettorale (cioè il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi), in relazione alla quale i sistemi elettorali sono suddivisi in proporzionali, maggioritari e misti; 2) le caratteristiche della circoscrizione, in particolare il ritaglio e l’ampiezza, che incidono sul funzionamento complessivo del sistema; 3) il tipo di voto, ovvero la possibilità di scelta più o meno ampia offerta all’elettore; 4) la soglia elettorale, cioè il sostegno minimo necessario per un partito o per un candidato al fine di ottenere un seggio.
Questi rappresentano gli strumenti utilizzati nella trattazione per esaminare in concreto i sistemi elettorali di cinque paesi, compreso il nostro. Occorre precisare che oggetto dello studio sono soltanto i meccanismi adoperati per le elezioni politiche.
Si è adottato uno schema di analisi omogeneo: ogni sistema è descritto con brevi notazioni di carattere storico, seguite dalla spiegazione del suo funzionamento e dall’esame più approfondito delle sue caratteristiche, nonché dall’indicazione degli effetti che esso produce sulla struttura politica del paese esaminato.
Occorre avvertire che con riferimento al Parlamento italiano ci si sofferma sulle elezioni sia della Camera dei Deputati sia del Senato della Repubblica poiché in Italia vige il bicameralismo perfetto, mentre per gli altri paesi l’attenzione è rivolta soltanto alla cosiddetta Camera bassa, che è quella normalmente incaricata di concedere la fiducia al governo.
In particolare, al sistema elettorale italiano è dedicato il secondo capitolo che contiene un’analisi della nuova normativa approvata con la legge 270 del 21 dicembre 2005. Con la recente riforma è stato adottato un sistema proporzionale, caratterizzato da soglia di sbarramento e premio di maggioranza, che è stato oggetto di un ampio dibattito in sede scientifica, oltre che politica.
Un argomento scottante è ad esempio il meccanismo delle liste bloccate, che non consente agli elettori di esprimere alcun voto di preferenza. E’ evidente che in questo modo la scelta dei parlamentari è in mano alle segreterie dei partiti più che ai cittadini.
Per valutare gli effetti complessivi del nuovo sistema elettorale si deve precisare che da un lato, la formula elettorale prescelta (il quoziente naturale) è la più proporzionale tra tutte quelle che adottano il metodo del quoziente. A questo si aggiunge che l’ampiezza media delle circoscrizioni è piuttosto elevata, fattore che amplifica l’effetto proporzionale. Dall’altro lato, effetti maggioritari dovrebbero essere assicurati dal premio di maggioranza e dalle soglie, che dovrebbero spingere i partiti a raggrupparsi in coalizioni, mantenendo invariato l’attuale assetto bipolare.
Tuttavia, esistono incongruenze e punti critici, a cominciare dall’istituto del premio di maggioranza. Sono stati avanzati parecchi dubbi sul suo funzionamento. Secondo alcuni esperti della materia, l’entità del premio (54% dei seggi alla Camera) è troppo esigua per garantire l’effettiva governabilità; tuttavia un premio maggiore avrebbe probabilmente distorto troppo i risultati elettorali e snaturato eccessivamente la proporzionalità del sistema.
Piuttosto, il vero problema è un altro e riguarda la mancata previsione di un quorum minimo per far scattare il premio. Dal momento che la legge non prescrive un quorum, in teoria, il premio potrebbe essere assegnato alla coalizione che abbia ottenuto soltanto il 10% dei voti, previsto per superare la clausola di sbarramento, se questa dovesse risultare la più votata. La mancata previsione di un quorum incoraggia la formazione di terzi poli, con conseguenze negative sul bipolarismo.
L’analisi del meccanismo del premio rivela maggiori incongruenze con riguardo al Senato. Infatti, per non contravvenire al disposto costituzionale in base al quale il Senato è eletto a base regionale, il legislatore ha stabilito l’attribuzione del premio a livello regionale. L’assegnazione di premi regionali crea una situazione caotica e dagli esiti incerti, che mina la stabilità di governo anziché favorirla.
Un altro tema che merita attenzione è quello delle clausole di sbarramento.
La nuova legge contiene un complesso ed fin troppo articolato sistema di soglie, finalizzato ad escludere i partiti minori ed evitare l’eccessiva frammentazione. In realtà il funzionamento delle soglie crea qualche perplessità.
Infatti, il livello della soglia non è significativo: alla Camera per una coalizione superare lo sbarramento del 10% non è un grosso ostacolo. Per un partito collegato ad una coalizione per sopravvivere basta raggiungere il 2% o anche meno, in quanto è previsto un recupero per la lista “sotto soglia” che abbia riportato il maggior numero di voti tra quelle della coalizione rimaste sotto il 2%.
Pertanto, la finalità della soglia, che dovrebbe essere quella di ridurre il numero dei partiti, non è assolutamente realizzata. Infatti, i partiti più piccoli riescono ad aggirare lo sbarramento entrando a far parte di una coalizione.
In sostanza, il sistema lascia inalterato il potere di ricatto dei partitini il cui appoggio diventa importante per i partiti più grandi al fine di guadagnare il premio di maggioranza.
In definitiva, la nuova legge elettorale non è esente da critiche: da più parti sono stati rilevati possibili profili di incostituzionalità e sono state avanzate proposte referendarie per abrogarne alcune parti. Il nuovo Governo ha già manifestato l’intenzione di modificarla.
Per questo motivo, può risultare utile l’analisi delle esperienze di altri Stati, al fine di prendere spunto da modelli già rodati.
Il terzo capitolo affronta lo studio dei sistemi di 4 paesi europei: Regno Unito, Francia, Germania e Spagna. La scelta non è casuale, in quanto si è voluto confrontare il funzionamento di due diversi tipi di sistema maggioritario (plurality e doppio turno) e di due differenti tipi di sistema proporzionale (additional member system e proporzionale corretto).
Il sistema elettorale britannico, adoperato per elezioni della House of Commons, è di tipo maggioritario e viene definito plurality o anche first past the post.
Il territorio nazionale è suddiviso in tanti collegi uninominali quanti sono i membri del Parlamento; all’interno di ogni collegio risulta eletto il candidato che abbia riportato più voti, indipendentemente dal raggiungimento della maggioranza assoluta e dal margine di distacco nei confronti degli altri contendenti.
Il sistema favorisce l’affermazione di un modello bipartitico, in cui i due principali partiti si alternano al governo.
In Francia, per l’elezione dell’Assemblée Nationale si adotta un sistema maggioritario con collegio uninominale a doppio turno. E’ eletto al primo turno il candidato che riporta la maggioranza assoluta dei voti espressi (50% + 1), a condizione che rappresentino almeno il 25% degli iscritti nelle liste elettorali. Se nessun candidato supera tale doppia soglia, la settimana successiva si svolge il ballottaggio, a cui sono ammessi i candidati che abbiano ottenuto al primo turno i voti di almeno il 12,5% degli aventi diritto. Il sistema ha consentito la formazione di una struttura politica bipolare (non bipartitica) e la marginalizzazione dei partiti estremisti.
In Germania l’elezione del Bundestag avviene con sistema proporzionale, denominato “proporzionale personalizzato” o anche “sistema a membro aggiuntivo” (additional member system). Metà dei deputati sono eletti in collegi uninominali a maggioranza relativa, l’altra metà con scrutinio di lista in circoscrizioni corrispondenti ai Lander, con clausola di sbarramento. La parte proporzionale è la più importante perché è quella che determina il numero complessivo di seggi da assegnare a ciascun partito. Per partecipare al riparto proporzionale occorre superare la clausola di sbarramento del 5% dei voti validi a livello nazionale, o in alternativa vincere in 3 collegi uninominali.
Il sistema consente l’ingresso in Parlamento di pochi partiti e favorisce la formazione di governi di coalizione molto stabili perché composti solo da due forze politiche, che possono contare su una maggioranza adeguata per governare.
In Spagna il Congreso de los Diputados è eletto con sistema proporzionale, con alcuni correttivi. La formula adottata è proporzionale, con sbarramento del 3% a livello circoscrizionale, ma gli effetti prodotti sono molto simili al maggioritario. Infatti il sistema, a causa della ridotta ampiezza delle circoscrizioni, dell’adozione del metodo d’Hondt, del ristretto numero di deputati da eleggere e della clausola di sbarramento, tende a sovra-rappresentare il primo partito (quello che vince le elezioni) ma anche il secondo, i quali ottengono seggi in misura più che proporzionale rispetto ai voti, come accade nei paesi che adottano sistemi maggioritari. Di fatto, il sistema premia le forze maggiori, spingendo alla formazione di un assetto politico quasi bipartitico.
L’analisi effettuata non pretende di essere esaustiva ma si propone di evidenziare in maniera sintetica e schematica le principali caratteristiche dei sistemi elettorali studiati, sottolineandone i punti di forza e di debolezza.
Il presente lavoro si propone di mettere a confronto l’esperienza italiana con quella di altri paesi europei. La trattazione è suddivisa in tre parti.
Nel primo capitolo si fornisce una definizione generale del concetto di sistema elettorale e se ne individuano i principali elementi costitutivi che sono: 1) la formula elettorale (cioè il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi), in relazione alla quale i sistemi elettorali sono suddivisi in proporzionali, maggioritari e misti; 2) le caratteristiche della circoscrizione, in particolare il ritaglio e l’ampiezza, che incidono sul funzionamento complessivo del sistema; 3) il tipo di voto, ovvero la possibilità di scelta più o meno ampia offerta all’elettore; 4) la soglia elettorale, cioè il sostegno minimo necessario per un partito o per un candidato al fine di ottenere un seggio.
Questi rappresentano gli strumenti utilizzati nella trattazione per esaminare in concreto i sistemi elettorali di cinque paesi, compreso il nostro. Occorre precisare che oggetto dello studio sono soltanto i meccanismi adoperati per le elezioni politiche.
Si è adottato uno schema di analisi omogeneo: ogni sistema è descritto con brevi notazioni di carattere storico, seguite dalla spiegazione del suo funzionamento e dall’esame più approfondito delle sue caratteristiche, nonché dall’indicazione degli effetti che esso produce sulla struttura politica del paese esaminato.
Occorre avvertire che con riferimento al Parlamento italiano ci si sofferma sulle elezioni sia della Camera dei Deputati sia del Senato della Repubblica poiché in Italia vige il bicameralismo perfetto, mentre per gli altri paesi l’attenzione è rivolta soltanto alla cosiddetta Camera bassa, che è quella normalmente incaricata di concedere la fiducia al governo.
In particolare, al sistema elettorale italiano è dedicato il secondo capitolo che contiene un’analisi della nuova normativa approvata con la legge 270 del 21 dicembre 2005. Con la recente riforma è stato adottato un sistema proporzionale, caratterizzato da soglia di sbarramento e premio di maggioranza, che è stato oggetto di un ampio dibattito in sede scientifica, oltre che politica.
Un argomento scottante è ad esempio il meccanismo delle liste bloccate, che non consente agli elettori di esprimere alcun voto di preferenza. E’ evidente che in questo modo la scelta dei parlamentari è in mano alle segreterie dei partiti più che ai cittadini.
Per valutare gli effetti complessivi del nuovo sistema elettorale si deve precisare che da un lato, la formula elettorale prescelta (il quoziente naturale) è la più proporzionale tra tutte quelle che adottano il metodo del quoziente. A questo si aggiunge che l’ampiezza media delle circoscrizioni è piuttosto elevata, fattore che amplifica l’effetto proporzionale. Dall’altro lato, effetti maggioritari dovrebbero essere assicurati dal premio di maggioranza e dalle soglie, che dovrebbero spingere i partiti a raggrupparsi in coalizioni, mantenendo invariato l’attuale assetto bipolare.
Tuttavia, esistono incongruenze e punti critici, a cominciare dall’istituto del premio di maggioranza. Sono stati avanzati parecchi dubbi sul suo funzionamento. Secondo alcuni esperti della materia, l’entità del premio (54% dei seggi alla Camera) è troppo esigua per garantire l’effettiva governabilità; tuttavia un premio maggiore avrebbe probabilmente distorto troppo i risultati elettorali e snaturato eccessivamente la proporzionalità del sistema.
Piuttosto, il vero problema è un altro e riguarda la mancata previsione di un quorum minimo per far scattare il premio. Dal momento che la legge non prescrive un quorum, in teoria, il premio potrebbe essere assegnato alla coalizione che abbia ottenuto soltanto il 10% dei voti, previsto per superare la clausola di sbarramento, se questa dovesse risultare la più votata. La mancata previsione di un quorum incoraggia la formazione di terzi poli, con conseguenze negative sul bipolarismo.
L’analisi del meccanismo del premio rivela maggiori incongruenze con riguardo al Senato. Infatti, per non contravvenire al disposto costituzionale in base al quale il Senato è eletto a base regionale, il legislatore ha stabilito l’attribuzione del premio a livello regionale. L’assegnazione di premi regionali crea una situazione caotica e dagli esiti incerti, che mina la stabilità di governo anziché favorirla.
Un altro tema che merita attenzione è quello delle clausole di sbarramento.
La nuova legge contiene un complesso ed fin troppo articolato sistema di soglie, finalizzato ad escludere i partiti minori ed evitare l’eccessiva frammentazione. In realtà il funzionamento delle soglie crea qualche perplessità.
Infatti, il livello della soglia non è significativo: alla Camera per una coalizione superare lo sbarramento del 10% non è un grosso ostacolo. Per un partito collegato ad una coalizione per sopravvivere basta raggiungere il 2% o anche meno, in quanto è previsto un recupero per la lista “sotto soglia” che abbia riportato il maggior numero di voti tra quelle della coalizione rimaste sotto il 2%.
Pertanto, la finalità della soglia, che dovrebbe essere quella di ridurre il numero dei partiti, non è assolutamente realizzata. Infatti, i partiti più piccoli riescono ad aggirare lo sbarramento entrando a far parte di una coalizione.
In sostanza, il sistema lascia inalterato il potere di ricatto dei partitini il cui appoggio diventa importante per i partiti più grandi al fine di guadagnare il premio di maggioranza.
In definitiva, la nuova legge elettorale non è esente da critiche: da più parti sono stati rilevati possibili profili di incostituzionalità e sono state avanzate proposte referendarie per abrogarne alcune parti. Il nuovo Governo ha già manifestato l’intenzione di modificarla.
Per questo motivo, può risultare utile l’analisi delle esperienze di altri Stati, al fine di prendere spunto da modelli già rodati.
Il terzo capitolo affronta lo studio dei sistemi di 4 paesi europei: Regno Unito, Francia, Germania e Spagna. La scelta non è casuale, in quanto si è voluto confrontare il funzionamento di due diversi tipi di sistema maggioritario (plurality e doppio turno) e di due differenti tipi di sistema proporzionale (additional member system e proporzionale corretto).
Il sistema elettorale britannico, adoperato per elezioni della House of Commons, è di tipo maggioritario e viene definito plurality o anche first past the post.
Il territorio nazionale è suddiviso in tanti collegi uninominali quanti sono i membri del Parlamento; all’interno di ogni collegio risulta eletto il candidato che abbia riportato più voti, indipendentemente dal raggiungimento della maggioranza assoluta e dal margine di distacco nei confronti degli altri contendenti.
Il sistema favorisce l’affermazione di un modello bipartitico, in cui i due principali partiti si alternano al governo.
In Francia, per l’elezione dell’Assemblée Nationale si adotta un sistema maggioritario con collegio uninominale a doppio turno. E’ eletto al primo turno il candidato che riporta la maggioranza assoluta dei voti espressi (50% + 1), a condizione che rappresentino almeno il 25% degli iscritti nelle liste elettorali. Se nessun candidato supera tale doppia soglia, la settimana successiva si svolge il ballottaggio, a cui sono ammessi i candidati che abbiano ottenuto al primo turno i voti di almeno il 12,5% degli aventi diritto. Il sistema ha consentito la formazione di una struttura politica bipolare (non bipartitica) e la marginalizzazione dei partiti estremisti.
In Germania l’elezione del Bundestag avviene con sistema proporzionale, denominato “proporzionale personalizzato” o anche “sistema a membro aggiuntivo” (additional member system). Metà dei deputati sono eletti in collegi uninominali a maggioranza relativa, l’altra metà con scrutinio di lista in circoscrizioni corrispondenti ai Lander, con clausola di sbarramento. La parte proporzionale è la più importante perché è quella che determina il numero complessivo di seggi da assegnare a ciascun partito. Per partecipare al riparto proporzionale occorre superare la clausola di sbarramento del 5% dei voti validi a livello nazionale, o in alternativa vincere in 3 collegi uninominali.
Il sistema consente l’ingresso in Parlamento di pochi partiti e favorisce la formazione di governi di coalizione molto stabili perché composti solo da due forze politiche, che possono contare su una maggioranza adeguata per governare.
In Spagna il Congreso de los Diputados è eletto con sistema proporzionale, con alcuni correttivi. La formula adottata è proporzionale, con sbarramento del 3% a livello circoscrizionale, ma gli effetti prodotti sono molto simili al maggioritario. Infatti il sistema, a causa della ridotta ampiezza delle circoscrizioni, dell’adozione del metodo d’Hondt, del ristretto numero di deputati da eleggere e della clausola di sbarramento, tende a sovra-rappresentare il primo partito (quello che vince le elezioni) ma anche il secondo, i quali ottengono seggi in misura più che proporzionale rispetto ai voti, come accade nei paesi che adottano sistemi maggioritari. Di fatto, il sistema premia le forze maggiori, spingendo alla formazione di un assetto politico quasi bipartitico.
L’analisi effettuata non pretende di essere esaustiva ma si propone di evidenziare in maniera sintetica e schematica le principali caratteristiche dei sistemi elettorali studiati, sottolineandone i punti di forza e di debolezza.
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29 ottobre 2007