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Questo lavoro trae origine dalle proposte di legge, presentate, in questi ultimi quattro anni in Parlamento, le quali, nell’ambito di un disegno complessivo di riforma della polizia locale, mirano ad una ridefinizione dei ruoli e delle competenze dello Stato e delle Autonomie locali in materia di sicurezza pubblica.
L’attuale configurazione del nostro ordinamento statuale, fondato sui principi del pluralismo sociale, amministrativo e istituzionale e sul principio di sussidiarietà, ha fatto emergere il problema di una dimensione locale della sicurezza pubblica, portando, al centro del dibattito politico, la riconsiderazione delle relative competenze istituzionali , tanto sotto il profilo dell’ambito di esercizio quanto sotto quello della loro titolarità.
Sebbene, infatti, la riforma costituzionale del titolo V, compiuta nel 2001, abbia confermato l’esclusiva competenza dello Stato in materia di ordine e sicurezza pubblica, diventano sempre più pressanti le istanze di cogestione da parte delle autonomie locali, cui la stessa riforma ha riconosciuto pari dignità dello Stato.
L’aspirazione delle istituzioni locali all’assunzione di un ruolo più partecipativo, alla definizione delle politiche di sicurezza è , soprattutto, il frutto di una mutata concezione della nozione di sicurezza , che è, ormai, possibile distinguere in un’accezione ampia e in una ristretta.
Con questa ultima s’intende l’attività di prevenzione e repressione delle azioni criminose, mentre con la prima, quella molteplicità di interventi, che investono aspetti indirettamente connessi al mantenimento dell’ordine e della sicurezza, quali la tutela dell’ ambiente, l’assetto urbanistico, la garanzia dei livelli di occupazione, la riduzione dell’emarginazione sociale, l’integrazione, l’eliminazione del disagio giovanile etc.
Mentre è indiscutibile che l’attività di sicurezza in senso stretto resti di pertinenza dello Stato e delle sue articolazioni centrali e periferiche: le Autorità di pubblica sicurezza e le diverse forze di polizia; la sicurezza in senso ampio deve, necessariamente, essere garantita mediante l’apporto di tutti gli attori, istituzionali e sociali, presenti sul territorio.
Il punto nodale è, pertanto, rappresentato dall’individuazione di quali siano le forme organizzative più idonee a garantire una partecipazione delle Regioni e delle Autonomie locali alla definizione delle politiche di sicurezza da parte degli organi dello Stato, senza che ciò alteri la titolarità delle competenze, definita nella Costituzione.
Sul presupposto che il diritto alla sicurezza investa, necessariamente, oltre gli organi statali, tradizionalmente deputati al suo mantenimento, anche gli altri attori pubblici, si è sviluppata, a partire dalla fine degli anni ’90, una prassi, che vede coinvolti le Prefetture e gli Enti locali nella stipula di intese, protocolli, contratti e patti, aventi ad oggetto nuove forme di collaborazione interistituzionale per la gestione della sicurezza nel territorio urbano.
Questi accordi rappresentano l’istituzionalizzazione di procedure di comunicazione e di collaborazione, in base ad un modello concordato di governo della sicurezza urbana, tra le Amministrazioni comunali e i Prefetti, quali rappresentanti del governo sul territorio.
Con essi si è tentato di dare una disciplina formale alle modalità di scambio di informazioni, attinenti all’attività di prevenzione, agli interventi comuni per il contrasto della criminalità e della devianza e alla soluzione delle criticità cittadine, concertando i rispettivi ambiti di competenza e di collaborazione.
Queste forme di gestione pattizia, che insieme ad altre esperienze, come la polizia di prossimità, fanno, ormai, parte integrante del nuovo sistema di sicurezza integrata e partecipata, non sembrano, tuttavia, essere sufficienti a soddisfare le istanze delle Autonomie.
La prospettiva, infatti, di un nuovo assetto dei rapporti intercorrenti tra le istituzioni, attualmente responsabili della gestione della sicurezza in periferia, e gli Enti, che rivendicano una maggiore partecipazione ai relativi processi decisionali, investe, inevitabilmente, il sistema della sicurezza e il ruolo ricoperto dal Prefetto, al quale , sin dalla sua istituzione nello Stato unitario, è stata sempre attribuita la responsabilità generale del mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica in provincia.
Le rivendicazioni delle Autonomie locali sono concentrate , in particolare, sulle funzioni svolte dal Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica (C.P.O.S.P.).
Tale organo è stato introdotto nell’ordinamento dall’ art. 20 della legge 121/81 per dare ausilio al Prefetto, nell’ esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di p.s..
Il Comitato nasce, per volontà del legislatore, come organo collegiale tecnico composto dal Prefetto, che lo presiede, e dai vertici provinciali della Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza.
Questa composizione “ristretta” rispondeva alla finalità di assicurare una conduzione unitaria nella gestione della sicurezza e dell’ordine pubblico nella provincia, mediante il coordinamento di tutte le forze di polizia impegnate sul territorio.
La partecipazione alle riunioni del Comitato di altre componenti istituzionali, quali quelle dell’ordine giudiziario, delle autonomie locali o di altre amministrazioni dello Stato, era meramente facoltativa: venivano invitate, a discrezione del Prefetto, qualora si ritenesse il loro contributo necessario all’ interpretazione delle criticità locali.
A metà degli anni novanta, tuttavia, la configurazione originaria del Comitato è iniziata a manifestarsi inadeguata di fronte la crescente complessità della società e non più rispondente al nuovo assetto istituzionale riconosciuto agli Enti locali territoriali.
In particolare, l’elezione diretta dei Sindaci e le riforme “Bassanini”, comportanti il trasferimento di funzioni rilevanti dallo Stato a gli Enti locali, avevano accresciuto il ruolo dei rappresentanti delle amministrazioni locali, che non potevano restare ai margini delle decisioni attinenti la sicurezza sul territorio da loro amministrato.
Una delle conseguenze, di questa trasformazione, è stata la modifica dell’art. 20 della lege 121/81, a seguito della quale sono diventati membri di diritto del C.P.O.S.P. il Sindaco del Comune capoluogo ed il Presidente della Provincia, mentre i Sindaci degli altri Comuni possono essere invitati in relazione alle questioni da trattare.
Questo ampliamento del Comitato non sembra essere sufficiente a soddisfare le richieste di partecipazione avanzate delle Autonomie locali.
Non a caso, nel documento di indirizzo, per la formulazione di una legge sulle politiche integrate di sicurezza, approvato, di concerto nel 2001, dagli organi rappresentativi delle Regioni, Province e Comuni, si leggeva che : “il primo problema riguarda proprio il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica”.
La critica maggiore mossa dai rappresentati delle Autonomie verso il Comitato è che questo, pur con l’inserimento dei Sindaci dei Capoluoghi e dei Presidenti delle Province, avvenuto con la modifica del ‘99, è rimasto un organo di consulenza dei Prefetti.
Ad avviso dei sottoscrittori del documento d’indirizzo, questo ruolo consulenziale verrebbe a stridere con la realtà, sia sul piano formale che sostanziale. Sul piano formale, perché sarebbe, ormai, in contrasto con il quadro istituzionale il fatto che Sindaci e Presidenti di Provincia, eletti direttamente dai cittadini, siano ridotti a dei meri consulenti dei Prefetti; sul piano sostanziale, perché, di fatto, dove si sviluppano politiche locali di sicurezza, il Comitato è diventato il luogo di concertazione delle politiche integrate.
Questi rilievi sono stati fatti propri dai proponenti dei disegni di legge n. 883 e n. 356 presentati, nel 2006, rispettivamente, alla Camera dei deputati e al Senato.
La finalità della proposta di legge è quella di modificare l’ attuale assetto istituzionale degli organismi deputati ad assumere le decisioni inerenti le strategie di garanzia della sicurezza locale.
Nello specifico, s’intende riportare il C.P.O.S.P. alla sua originaria configurazione (quella della prima stesura dell’art. 20 della legge 121/81) di organo di consulenza tecnica del Prefetto, composto, esclusivamente, dai rappresentanti delle forze di polizia, spostando l’asse delle decisioni, nel campo delle politiche della sicurezza, in seno alle costituende Conferenze sulla sicurezza (Regionali e Provinciali), ove preminente risulterebbe il ruolo delle autonomie locali.
Qualora attuata, questa riforma verrebbe a svuotare di contenuto la responsabilità generale del Prefetto in ordine al mantenimento della sicurezza in Provincia ed ad inficiare il suo potere di coordinamento, che attiene non solo alle azioni delle forze di polizia, ma anche a quelle poste in essere dagli attori locali, istituzionali e non.
D’altro canto è necessario evidenziare come, nel tempo, il ruolo del C.P.O.S.P. sia venuto a mutare.
Se si esaminano con attenzione gli argomenti posti all’ ordine del giorno di tale Organo si scorge, facilmente, come questi siano estremamente eterogenei e non più strettamente attinenti ai temi classici della sicurezza.
In seno al C.P.O.S.P. si discute , infatti, di assetto del territorio, di dispersione scolastica, di disagio giovanile, di viabilità, di illuminazione dei centri storici, di integrazione sociale ecc.
Questa varietà, testimonia, da un lato, la trasformazione del ruolo dell’Organo, che è, ormai, un lontano parente di quel collegio di mera consulenza, istituito, nell’81 per agevolare le decisioni del Prefetto in materie strettamente attinenti l’ordine e la sicurezza pubblica; dall’altro, la necessità , avvertita da tutti i rappresentanti periferici del governo, di affrontare le molteplici tematiche suscettibili di incidere sulla sicurezza con il consenso, o quanto meno la partecipazione, degli Amministratori locali.
Alla luce di quanto premesso, obiettivo della presente tesi è quello di rappresentare il quadro dell’evoluzione del sistema della sicurezza pubblica nel nostro ordinamento e del ruolo del Prefetto nel suo ambito, focalizzando l’esame sulle funzioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza e le sue prospettive di riforma.
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18 luglio 2007
